Master Plan Transporturi

M-am intrebat mereu de unde vin ideile politicienilor, si am gasit un material interesant, 3000 de miliarde de Euro de cheltuit intre 2008-2013.

1.2 Constrângeri bugetare
Este un fapt destul de des întâlnit ca implementarea proiectelor care sunt necesare şi viabile din punct de vedere socio-economic să fie limitată din cauza constrângerilor bugetare/ de finanţare.
Determinarea nivelului bugetar disponibil pentru întreţinerea şi dezvoltarea infrastructurii de transport în România nu este o sarcină uşoară, întrucât sistemele de recuperare a costurilor nu permit un management financiar autonom, ci majoritatea fondurilor sunt canalizate prin bugetul general de stat şi nu sunt pre-alocate infrastructurii de transport. Mai mult, previziunile în ceea ce priveşte cadrul fiscal nu privesc o perioadă mai mare de trei ani.
Pe termen lung, până în 2025, nu există un cadru definit care să permită evaluarea nivelului de finanţare pentru infrastructura de transport. Astfel, Consultantul propune folosirea ca reper nivelul de 1,5% din PIB, ce reprezintă în mod tradiţional un nivel rezonabil de atins, folosit de către Banca Mondială precum şi ca parte a exerciţiului TINA. Incluzând întreţinerea, acest procentaj de atins va fi mai degrabă în jur de 2% din PIB.
Aşadar, Consultantul a pregătit estimări ale PIB anual în conformitate cu cele trei scenarii macroeconomice şi previziunile sumelor ce pot fi cheltuite pentru infrastructura de transport pentru fiecare perioadă: 2008-2013 şi 2014-2025. De reamintit că toate cifrele citate aici sunt exprimate în Euro constant, baza fiind anul 2007.

Tabel 102: PIB global pentru fiecare perioadă şi scenariu
PIB total în miliarde
Euro 2008-2013 2014-2025
Scenariul redus 745 1,854
Scenariul mediu 787 2,354
Scenariul ridicat 809 2,635

Tabel 103: Alocări probabile pentru infrastructura de transport
Perioada 2008-2013 Perioada 2014-2025
alocare pentru infrastructură în miliarde
Euro (cu 1.5% sau 2% din PIB) 1.5% 2.0% 1.5% 2.0%
Scenariul redus 11.17 14.89 27.80 37.07
Scenariul mediu 11.80 15.74 35.32 47.09
Scenariul ridicat 12.14 16.18 39.53 52.70
Trebuie să se înţeleagă faptul că aceste alocări nu reprezintă neapărat finanţarea care ar trebui oferită de către bugetul de Stat, ci întreaga finanţare, indiferent de sursă. Reprezintă aşadar efortul naţional mai degrabă decât alocarea fiscală.
Astfel, această alocare nu depinde de fapt de tipul de finanţare mobilizat:
– Taxele pentru utilizatori,
– Bugetul de stat sau bugetul local,
– Fonduri UE,
– Împrumuturi de la IFI

1.3.1 Perioada 2008-2013
Una dintre principalele caracteristici ale investiţiilor în infrastructura de transport, ce poate fi observată de la începutul anului 2000 este lipsa capacităţii de absorbţie. Mai multe studii au subliniat această dificultate, precum şi cauzele acesteia:
Lipsa capacităţii administrative din cadrul celor două principale companii nationale de infrastructură de transport (CN ADNR SA şi CN CFR SA) precum şi în cadrul Ministerului Transporturilor,
Lipsa resurselor umane adecvate,
– Lipsa planificării pe termen lung,
– Lipsa pregătirii proiectelor,
– Lipsa capacităţii în ceea ce priveşte managementul de proiect,
managementul financiar, consilierea legală de nivel înalt, etc.
Nu face obiectul Master Planului General de Transport detalierea cauzelor şi a posibilelor rezolvări ale lipsei capacităţii de implementare. Cu toate acestea, această constrângere a fost analizată şi se observă în mod clar faptul că, de la începutul anilor 2000, capacitatea de implementare a constituit o constrângere mai puternică decât constrângerea bugetară. Cu alte cuvinte, există mai multă finanţare pentru infrastructura de transport decât poate România folosi efectiv. Acest fapt este demonstrat de rata scăzută de plată pentru proiectele finanţate de ISPA, precum şi pentru numeroase împrumuturi externe, cum ar fi cele de la BEI, BERD şi BIRD.
Aşadar, Consultantul consideră că această limitare în ceea ce priveşte capacitatea de implementare va continua să constituie principala constrângere până în anul 2013. Pentru drumuri şi calea ferată, abordarea folosită a fost următoarea : consultantul a identificat înregistrările CN ADNR SA şi ale CN CFR SA, referitoare la cheltuielile cu investiţiile pentru perioada 2001-2006 şi a considerat posibilă pentru 2008-2013 o medie anuală corespunzătoare cu 160% din media anuală pentru 2001-2006, ceea ce înseamnă de fapt o creştere de 60%.
Rezultatele acestei prezumţii arată un progres foarte limitat în modernizarea infrastructurii rutiere şi feroviare până la sfârşitul lui 2013, comparativ cu 2007. În particular, se pare că va fi posibilă o utilizare foarte limitată a fondurilor POS-T. Acest fapt va fi probabil greu de acceptat din punct de vedere tehnic şi politic. Totuşi, întrucât analiza este bazată pe prezumţii rezonabile, ea oferă un cadru previzional rezonabil.
Pentru perioada 2014-2025, Consultantul a renunţat la constrângerea reprezentată de capacitatea de implementare, presupunând că, aşa cum s-a întâmplat în trecut, în cazul catorva noi state membre ale Uniunii Europene (Grecia, Spania şi Portugalia), se vor găsi soluţii pentru capacitatea de implementare.

1.3.2 Pregătirea proiectelor
Din nou, nu face obiectul MPGT descrierea sau propunerea unor metode de pregătire a proiectelor.
Cu toate acestea, întrucât Master Planul se concentrează pe implementarea proiectelor, estimând perioadele de construcţie de la doi la mai mulţi ani, consultantul consideră că la acest moment este important de reamintit faptul că pregătirea proiectului este cheia pentru o implementare de succes, în ceea ce priveşte îndeplinirea obiectivelor cu resursele existente (timp şi bani).
Conform cu abordarea tradiţională (Cartea Roşie Fidic), pot fi identificate următoarele etape principale:
– Studiul de fezabilitate, incluzând proiectarea preliminară sau conceptuală, estimări de cost, analiza cost- beneficiu şi evaluarea impactului asupra mediului (EIM). Principalul aspect de luat în considerare aici este că EIM este o parte integrală a studiului de fezabilitate, ce nu poate fi considerat ca finalizat până când şi doar dacă autorităţile de mediu relevante emit autorizatia de mediu, urmând procedurile adecvate, inclusiv – atunci când este relevant – consultarea publicului şi posibil a ţărilor învecinate afectate. Estimarea comună este că pentru un proiect major de infrastructură, prima parte a studiului de fezabilitate va dura între nouă luni şi un an, în timp ce evaluarea impactului asupra mediului va avea aproximativ aceeaşi durată, ducând la un total cuprins între 18 luni şi doi ani.
– Decizia de finanţare. Când un proiect solicită finanţare de la bugetul de Stat, această etapă necesită în mod obişnuit aprobarea studiului de fezabilitate de către Comisia Tehnico- Economică (CTE) a sponsorului proiectului, apoi de către CTE a Ministerului Transporturilor şi de către CTE inter-ministerială, după care poate fi emisă o Hotărâre de Guvern în concordanţă cu prevederile legii 500/2002 asupra finanţelor publice. Pentru proiecte care depăşesc un anumit prag (în prezent 20 milioane Ron, ceea ce înseamnă aproximativ 5,8 milioane euro), publicarea Hotărârii de Guvern constituie actul legal ce permite unui anumit proiect să primească fonduri publice. Pentru proiecte ce urmează a fi finanţate de Uniunea Europeană, procedura include şi trimiterea unei aplicaţii către Autoritatea de Management din cadrul Ministerului Transporturilor şi, pentru proiecte de peste 50 Meuro este necesară o decizie pozitivă din partea Comisiei Europene. Fiecare instituţie financiară are de asemenea propriile proceduri pentru evaluarea şi aprobarea unui împrumut. Această etapă poate dura
în jur de 6 luni pentru proiecte ce urmează a fi finanţate de la bugetul de Stat. În cazul proiectelor complexe ce necesită co-finanţare de la mai multe instituţii, incluzând poate şi
parteneri privaţi, adunarea fondurilor poate însă dura câţiva ani.
– Proiectul tehnic. Pentru un proiect major, această etapă nu poate dura mai puţin de 18 luni, în special dacă include şi verificarea desenelor. Pentru proiectele feroviare desenele şi specificaţiile tehnice au nevoie şi de aprobarea Autorităţii Feroviare Române, AFER.
– Achiziţia terenurilor. În conformitate cu legea în vigoare pentru achiziţia de terenuri pentru proiecte de drumuri (legea 198/2004 şi legislaţia secundară) sau căi ferate (legea 407/2005),
procesul achiziţionării de terenuri este bazat pe detaliile de execuţie; cu alte cuvinte terenul va fi expropriat doar după ce cerinţele detaliate vor fi cunoscute. Procesul în sine, o dată ce se determină necesitatea exproprierii unei anumite părţi de teren, durează în medie 18 luni.
Achiziţia incompletă de terenuri este unul dintre motivele majore pentru întârzierile apărute în implementarea lucrărilor, întotdeauna însoţite de depăşiri semnificative de costuri, cauzate de revendicările antreprenorilor.
În concluzie, succesiunea etapelor descrise mai sus poate dura, pentru un proiect major de infrastructură, între 4 şi 6 ani. O astfel de durată este dificil de acceptat când unele termene limită pot fi mult mai scurte: termene limită politice şi alegerile, limitele de timp pentru folosirea fondurilor UE (precum regula N+2 / N+3), etc. Totuşi, toate scurtăturile folosite pentru pregătirea proiectului atrag acceptarea implicită a unui nivel mult mai mare de riscuri, chiar dacă aceste riscuri nu sunt definite, evaluate şi acceptate în mod explicit. Mai mult, pregătirea proiectului are un cost semnificativ: un reper rezonabil pentru studiul de fezabilitate şi proiectul tehnic ar fi cam 5% din costurile globale ale proiectului. Experienţa arată faptul că majoritatea proiectelor sunt în prezent pregătite cu bugete mult
mai mici şi deci o calitate mult mai joasă.
Astfel, deşi Consultantul a considerat că este strict limitată capacitatea de a implementa proiecte până în 2013, trebuie să înţelegem că un proiect a cărui pregătire începe în 2008 sau în 2009 nu va fi gata pentru implementare în niciun caz înainte de 2013 sau 2014.
Efortul MPGT de a defini o strategie, adică de a determina priorităţi clare, pe termen lung este o condiţie necesară pentru constituirea unui portofoliu de proiecte bine dezvoltat, unde proiectele individuale vor fi pregătite cu atenţie şi propuse pentru implementare doar după atingerea unui grad ridicat de maturitate. Aceasta în schimb este principala pre-condiţie pentru o implementare de succes şi pentru finalizarea proiectului.

Dificultăţile de implementare a proiectelor PE pot fi identificate după cum urmează:
– Achiziţia de terenuri: conform regulamentului actual, procesul de expropriere (Hotărâre de Guvern) nu poate fi lansat înainte ca proiectul să fie finalizat. Aşadar, ordinea va fi: (1) antreprenorul PE pregăteşte proiectul, (2) procesul de achiziţie a terenului are loc pe parcursul a cel puţin 12 luni şi (3) antreprenorul PE realizează lucrările. Chiar dacă regulamentul s-ar schimba, dar antreprenorului PE i se lasă libertatea de a elabora întregul proiect, inclusiv pe teren, va fi necesară şi o pauză între proiect şi lucrări. Trebuie menţionat că legea prevede în mod specific faptul că exproprierea este făcută de către CN ADNR în numele Statului.
Aceasta nu poate fi delegată antreprenorului PE.
– Aprobarea studiilor de fezabilitate se bazează, conform legislaţiei curente, pe o soluţie tehnică” definită. Aceasta reduce de asemenea libertatea antreprenorului PE în ceea ce priveşte proiectarea. Ca exemplu, România a aprobat una dintre cele trei soluţii identificate în studiile preliminare ale podului Calafat – Vidin. Când a fost ales constructorul podului, cu o propunere bazată pe un pod hobanat cu mai multi piloni, autorităţile române nu au vrut iniţial să accepte validitatea contractului, întrucât acesta nu era conform cu soluţia tehnică ce fusese aprobată.
– Nu există un set global de specificaţii tehnice pentru lucrările de drumuri, care să poată fi ataşată la Cerinţele Angajatorului. Situaţia este similară în ceea ce priveşte lucrările de apă şi numeroase contracte ISPA în acest domeniu foloseau de fapt specificaţii tehnice generale din Marea Britanie sau Germania, în funcţie de naţionalitatea proiectantului! În mod ciudat, deşi definirea unor astfel de specificaţii tehnice generale şi a unor cerinţe specifice pentru caietele de sarcini PE este una din componentele AT ale proiectului Băncii Mondiale de Restructurare a Transportului, cu scopul de a fi utilizată în proiectele variantelor ocolitoare, contractele pentru proiectarea acestora şi caietele de sarcini au fost lansate înaintea acestei componente specifice.
– Autorizaţia de construcţie trebuie, conform legii, obţinută de către Angajator, pe baza proiectului şi a unui număr mare de autorizaţii specifice, incluzând şi autorizaţia de mediu. Din nou, ar fi necesară o pauză în procesul PE (dar care să dureze mult mai puţin decât cea necesară pentru achiziţia terenului). Aceasta cel puţin ar face dificilă suprapunerea proiectării şi lucrărilor, dacă lucrările nu sunt clar împărţite în secţiuni.
– Atât legislaţia cât şi mentalităţile nu vor permite libertatea de proiectare antreprenorului PE, însoţită de verificarea şi aprobarea soluţiilor tehnice de către diversele Comisii Tehnico-Economice şi de către Inspectoratul de Stat în Construcţii. În astfel de condiţii transferul riscului proiectării nu va funcţiona eficient.
– Studiul de fezabilitate “tradiţional”, deşi destul de detaliat tehnic, este de obicei bazat pe investigaţii pe teren destul de limitate. Totuşi, într-un contract PE, Angajatorul menţine riscurile legate de condiţiile subterane si hidrologice (Sub-Clauza 4.12 din Cartea Galbenă FIDIC).
Tipul curent de studii de fezabilitate nu permite oferirea de detalii suficiente în ceea ce priveşte condiţiile geotehnice şi hidrologice, nici în ceea ce priveşte utilităţile subterane.
Pentru ca transferul riscului proiectării să fie eficient, studiile preliminare trebuie să fie mult mai detaliate în această privinţă.
– În sfârşit, Curtea de Conturi a criticat de câteva ori un mecanism de programare a plăţii, care se baza pe estimări ale Consultantului. Aşadar, va trebui definit un program detaliat de plată, încă de la începutul contractului.
În aceste condiţii, logica unui contract PE pare a fi chiar opusă legislaţiei şi mentalităţii actuale.
O soluţie propusă, chiar implementată în cadrul recentelor proiecte de autostrăzi finanţate de către BEI, constă în elaborarea, sub responsabilitatea Angajatorului, a întregului proiect tehnic ce serveşte ca bază în licitaţia de lucrări. Antreprenorul PE este atunci liber să folosească acest proiect sau să îl îmbunătăţească/ modifice, dar în acest caz va fi responsabil de orice întârziere. În practică, antreprenorul PE va folosi mare parte din proiectul existent ca bază pentru al său.
Trebuie menţionat că în cazul acestei soluţii există o oarecare redundanţă a lucrărilor de proiectare şi în mod sigur nu există vreo reducere a duratei totale (cel puţin fără a lua în considerare extensiile de timp acordate antreprenorilor de lucrări, în cazul abordării tradiţionale). Totuşi, există posibilitatea unui transfer eficient al riscurilor şi o reducere a revendicărilor antreprenorului.

……………………

2.1.4 Identificarea acelor proiecte care pot fi implementate până în 2013 şi recomandări Pe baza analizei de mai sus, suma totală a cheltuielilor pe parcursul perioadei 2008 – 2013 va fi aşadar de 3.000 Meuro. Pentru a simplifica analiza, se presupune că această sumă va fi cheltuită mai întâi în cadrul proiectelor aflate în curs de derulare şi abia apoi în cadrul unui număr limitat de alte proiecte, astfel încât să asigure ca acele proiecte să fie finalizate până la sfârşitul lui 2013. Rezultatele sunt: – Toate proiectele priorităţilor 2 şi 3 vor fi implementate, – Din prioritatea 4, doar proiectele pentru o sumă totală de 150 Meuro pot fi implementate. Se va menţiona că analiza de faţă nu este doar o analiză statistică, are un puternic caracter de recomandare. Într-adevăr, Consultantul recomandă mai întâi finalizarea proiectelor aflate în derulare şi abia apoi lansarea altora noi. Deşi această recomandare poate părea evidentă, se observă că ea nu este urmată în prezent de către Ministerul Transporturilor. Unul dintre neajunsurile principale în a urma recomandarea de mai sus este faptul că puţine proiecte s-ar califica pentru finanţare în cadrul componentelor rutiere ale POS-T 2007-2013. Dată fiind situaţia curentă în ceea ce priveşte capacitatea de absorbţie, este foarte probabil ca noile proiecte care se lansează să nu fie finalizate până la sfârşitul lui 2013 şi este neclar dacă chiar proiectele existente vor fi finalizate până atunci, în condiţiile în care se abate atenţia de la finalizarea lor.

Lasă un răspuns

Completează mai jos detaliile despre tine sau dă clic pe un icon pentru autentificare:

Logo WordPress.com

Comentezi folosind contul tău WordPress.com. Dezautentificare / Schimbă )

Poză Twitter

Comentezi folosind contul tău Twitter. Dezautentificare / Schimbă )

Fotografie Facebook

Comentezi folosind contul tău Facebook. Dezautentificare / Schimbă )

Fotografie Google+

Comentezi folosind contul tău Google+. Dezautentificare / Schimbă )

Conectare la %s

%d blogeri au apreciat asta: